O objetivo deste artigo é avaliar a produção legislativa[1] do Congresso Nacional na 55ª Legislatura[2] em termos quantitativos, considerando seis aspectos: i) tipo legislativo; ii) autoria; iii) gênero; iv) temática; v) produção por período; e vi) tempo médio de tramitação no Parlamento.
A 55ª Legislatura apresentou a menor produção legislativa em termos quantitativos do período pós-redemocratização, iniciado na 49ª Legislatura, com a aprovação 765 proposições. O número é inferior às 795 matérias aprovadas na 54ª Legislatura, até então a menor produção.
Das 765 proposições aprovadas, 445 são Projetos de Lei (PLs), 165 são Projetos de Lei do Congresso Nacional (PLNs), 127 são Medidas Provisórias (MPs) - sendo que 113 foram convertidas e Projeto de Lei de Conversão (PLV), ou seja, foram modificadas pelo Congresso Nacional -, 14 são Projetos de Lei Complementar (PLPs) e igual número são de Propostas de Emendas à Constituição (PECs).
Das proposições remetidas à sanção presidencial, 531 foram sancionadas sem veto, 180 foram convertidas em lei com veto, 30 foram totalmente vetadas – sendo que quatro delas foram derrubados pelo Congresso Nacional – e 10 ainda aguardam manifestação do presidente da República[3].
[if gte vml 1]><v:shapetype id="_x0000_t75" coordsize="21600,21600" o:spt="75" o:preferrelative="t" path="m@4@5l@4@11@9@11@9@5xe" filled="f" stroked="f"> <v:stroke joinstyle="miter"></v:stroke> <v:formulas> <v:f eqn="if lineDrawn pixelLineWidth 0"></v:f> <v:f eqn="sum @0 1 0"></v:f> <v:f eqn="sum 0 0 @1"></v:f> <v:f eqn="prod @2 1 2"></v:f> <v:f eqn="prod @3 21600 pixelWidth"></v:f> <v:f eqn="prod @3 21600 pixelHeight"></v:f> <v:f eqn="sum @0 0 1"></v:f> <v:f eqn="prod @6 1 2"></v:f> <v:f eqn="prod @7 21600 pixelWidth"></v:f> <v:f eqn="sum @8 21600 0"></v:f> <v:f eqn="prod @7 21600 pixelHeight"></v:f> <v:f eqn="sum @10 21600 0"></v:f> </v:formulas> <v:path o:extrusionok="f" gradientshapeok="t" o:connecttype="rect"></v:path> <o:lock v:ext="edit" aspectratio="t"></o:lock> </v:shapetype><v:shape id="_x0000_i1025" type="#_x0000_t75" style='width:235.5pt; height:134.25pt'> <v:imagedata src="file:///C:\Users\User\AppData\Local\Temp\msohtmlclip1\01\clip_image001.png" o:title=""></v:imagedata> </v:shape><![endif][if !vml][endif]Em relação à autoria, percebe-se que o Poder Legislativo teve maior protagonismo ao longo da Legislatura, uma vez que 53% (404) de toda produção legislativa teve origem no próprio Parlamento. O Poder Executivo, que possui amplo rol de iniciativas privativas[4], foi autor de 44% (336) das matérias deliberadas. Os outros 3% (25) são de origem do Poder Judiciário, do Ministério Público da União, da Defensoria Pública da União e do Tribunal de Contas da União.
Dos 257 parlamentares que tiveram proposições aprovadas – nem todos da atual Legislatura –, apenas 82 conseguiram aprovar mais de uma iniciativa. Os parlamentares com mais projetos aprovados foram: o ex-senador Marcelo Crivella (PRB/RJ), 9 no total; o senador Cristovam Buarque (PPS/DF) e o deputado Carlos Bezerra (MDB/MT), 8 cada um; os senadores José Serra (PSDB/SP) e Paulo Paim (PT/RS) e o deputado Otávio Leite (PSDB/RJ), 6 cada um; a deputada Keiko Ota (PSB/SP), 5 no total; e os senadores Humberto Costa (PT/PE) e Ana Amélia (PP/RS) e o deputado Arnaldo Faria de Sá (PP/SP), com 4 cada um. Além disso, oito proposições foram apresentadas por comissões temáticas ou de inquérito.
Os partidos[5] que tiveram o maior número de proposições aprovadas foram o MDB, com 55; o PSDB e o PT, com 48 cada; o PP, com 40; o PR, com 23; o DEM e o PSB, com 21 cada. Essas siglas somadas representam 65% das matérias aprovadas de iniciativa parlamentar.
Todas as Unidades da Federação tiveram ao menos um parlamentar com proposição aprovada, sendo que os paulistanos foram os mais exitosos, com 59 proposições aprovadas. Em outra perspectiva, os parlamentares do Piauí foram os que menos aprovaram, com apenas um projeto.
Analisando a região dos parlamentares com proposição aprovada, verifica-se certa semelhança entre o eleitorado representado e o número de proposições aprovadas, com pequena distorção para menor nas regiões Nordeste e Norte e para maior na região Sul. Os parlamentares da região Sudeste são autores de 35% (representam 43% do eleitorado) das proposições de iniciativa parlamentar. Na sequência aparecem os das regiões Sul, com 22% (14% do eleitorado); Nordeste, com 21% (26% do eleitorado); Centro-Oeste, com 13% (7,3% do eleitorado); e Norte, com 9% (7,8% do eleitorado).
Do mesmo modo, percebe-se uma grande simetria entre a representação de gênero no Congresso Nacional e a produção legislativa, uma vez que 87% das matérias aprovadas são de parlamentares do sexo masculino e 13% são do sexo feminino. Atualmente a bancada feminina possui aproximadamente 10% das cadeiras da Câmara e 13% dos assentos do Senado.
Quanto ao conteúdo, verifica-se que 47% de toda a produção legislativa estão relacionadas com temas de pouca relevância social, dispondo sobre matérias orçamentárias, homenagens, datas comemorativas e arranjos da administração pública.
Ao contrário da 54ª Legislatura – em que as duas primeiras sessões legislativas (2011 e 2012) foram as mais produtivas em termos quantitativos –, a terceira sessão legislativa da atual Legislatura (2017) foi a que mais aprovou proposições, 231 no total. A menor produção nos dois primeiros anos da atual Legislatura pode ser explicada pela péssima relação entre os Poderes Executivo e Legislativo, que acabaram culminando com o impeachment da então presidente Dilma Rousseff.
Por outro lado, nota-se que a instabilidade política vivida ao longo da legislatura não afetou apenas a relação entre os poderes, mas também o desempenho dos trabalhos nas comissões temáticas, sobretudo do Senado Federal, uma vez que apenas 12% das proposições foram aprovadas conclusivamente[6] nas duas Casas. A título de comparação, na Legislatura anterior, cerca de 30% das proposições foram aprovadas sem a necessidade de apreciação em Plenário. Em consequência do baixo desempenho das comissões temáticas, o Plenário do Senado acabou avocando uma série de proposições que normalmente são apreciados em caráter conclusivo e que possuem baixo grau de conflito, como é os casos das homenagens e das datas comemorativas, de modo acelerar suas tramitações.
Em relação ao tempo de tramitação das proposições aprovadas no período, considerando a data apresentação e a data da aprovação na última Casa[7], temos os seguintes números: o tempo médio de análise dos 445 PLs aprovados foi de aproximadamente 4 anos e 8 meses; as 14 PECs tramitaram em média por 4 anos e 7 meses; e os 14 PLPs passaram por cerca de 1 ano e 9 meses de maturação até o seu desfecho.
Observando o tempo médio de tramitação quanto à origem, verificou-se maior celeridade na aprovação dos projetos de lei de iniciativa de outros poderes/instituições, que concluíram o ciclo legislativo, em média, em menos da metade do prazo daqueles que foram originados pelo Parlamento, conforme é demonstrado no gráfico a seguir.
O mesmo foi percebido nas Propostas de Emenda à Constituição, visto que as de iniciativa parlamentar demoraram em média 4 anos e 11 meses até o seu desfecho, período muito superior aos 6 meses que levaram para que o Congresso Nacional concluísse a deliberação do Novo Regime Fiscal (Teto de Gastos Públicos), cuja iniciativa foi do presidente da República.
Analisando apenas as duas extremidades do tempo de tramitação dos projetos de lei, ou seja, o mais célere e o mais moroso, temos, de um lado, o PL 8843/2017 - do deputado Pauderney Avelino (DEM/AM), que regulamenta o acordo de leniência do sistema financeiro e foi apresentado em substituição a MP 784/2017, que perdeu eficácia por decurso de prazo -, que concluiu sua tramitação em apenas oito dias, e, de outro, o PLS 28/1991 - do então senador Valmir Campelo (DF), que regulamenta a profissão de garçom -, que tramitou por quase 25 anos até a sua aprovação.
Como se vê, a menor produção legislativa identificada na atual Legislatura reforça a tese de que o desempenho do Parlamento está diretamente ligado à força e ao desempenho do Poder Executivo. Assim, quanto maior a instabilidade política vivida pelo país menor é a produção quantitativa do Congresso Nacional.
[1] Considerando apenas cinco tipos legislativos – PEC, PLP, MP, PL e PLN – que concluíram sua tramitação na atual Legislatura, incluindo as proposições que vieram a ser vetadas pelo presidente da República e as que ainda aguardam manifestação presidencial quanto à sanção ou veto. O levantamento não considera as proposições que concluíram sua tramitação na 54ª Legislatura, encerrada em 31 de janeiro de 2015, e que apenas foram incorporadas ao ordenamento já na atual Legislatura – são os casos das leis ordinárias de n.ºs 13.080 a 13.101; 13.105; 13.244; 13.246 e 13.248; da Lei Complementar n.º 149; da Emenda Constitucional n.º 85; e do Veto Total n.º 2/2015.
[2] Segundo o art. 44, parágrafo único, da CF, cada Legislatura é composta de quatro anos ou quatro sessões legislativas, sendo que a 55ª foi iniciada em 1º de fevereiro de 2015 e será encerrada em 31 de janeiro de 2019.
[3] Números atualizados até o dia 07 de janeiro de 2019.
[4] São iniciativas privativas do presidente da República a edição de MPs, art. 62, da CF, as peças orçamentárias, art. 165, da CF, e os temas elencados no art. 61, § 1º, da CF.
[5] Considerando o atual partido do parlamentar.
[6] Projetos de lei que são dispensados da deliberação do Plenário, nos termos do art. 58, § 2º, inciso i, da CF.
[7] Data de aprovação em Plenário ou do término do prazo recursal, no caso de proposições em caráter conclusivo, na Casa que por último opina antes do envio da proposta à sanção presidencial ou à promulgação pela Mesa do Congresso, conforme o caso.