O regimento é a lei interna, a bíblia do Congresso Nacional. Nele constam as regras que orientam, disciplinam todas as etapas do processo de elaboração legislativa, desde a iniciativa, o emendamento, o rito de tramitação, os pedidos de vista, discussão, votação, promulgação até a apreciação de vetos. Cada Casa do Congresso possui o seu regimento interno: Câmara, Senado e Congresso.
O processo de elaboração legislativa está sujeito ao controle judicial, especialmente quando há descumprimento de norma constitucional. Vícios de iniciativas, deliberação por quorum insuficiente, supressão de fase, adulteração de votações, entre outras ilegalidades, poderão ser reparadas por decisão judicial. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, quando a violação é de ordem regimental, tem entendido que se trata de assunto interno das Casas.
O regimento, em geral, é o instrumento da maioria. Apesar disso, a minoria faz uso dele para promover suas manobras ou para não ser atropelada em muitos momentos do processo legislativo. Os presidentes da Câmara e do Senado, assim como os presidentes de comissões, são os intérpretes das dúvidas regimentais dos parlamentares. Os presidentes das Casas, quase sempre, pertencem aos partidos da base do governo e, nesta hipótese, a situação do Poder Executivo fica muito facilitada. Podem, por exemplo, convocar sessões extraordinariamente na conveniência política, entre outras prerrogativas.
Os questionamentos, feitos sob a forma de reclamação, de questão de ordem, de recurso ou de esclarecimento, são respondidos pelos presidentes e, dependendo da matéria, as respostas podem ser conclusivas, sem possibilidade de recurso ao plenário. Nas situações em que há recursos ao plenário, quase nunca com efeito suspensivo, exige-se que antes seja ouvida a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania, havendo casos que nunca são resolvidos.
Os recursos regimentais e constitucionais, tanto da oposição quanto da situação, são muitos. O governo, para evitar que matérias indesejadas sejam votadas, maneja e em certa medida controla a pauta do Congresso, particularmente da Câmara, com a edição de medidas provisórias e com os pedidos de urgência constitucional, que bloqueiam a pauta depois de 45 dias de seu envio ao Poder Legislativo.
A oposição, por sua vez, faz uso de um vasto conjunto de recursos para evitar ou retardar a votação de matéria de interesse do governo, o que vai desde a obstrução ou negação de quorum, passa por pedidos de retirada de pauta e/ou de adiamento, até a apresentação de destaques para votação em separado.
Em geral, o processo de obstrução se inicia com a ausência do registro de presença no Plenário ou nas comissões. Quando é alcançado o quórum de deliberação, que é de maioria absoluta (no caso do Plenário da Câmara, 257 deputados e, no do Senado, 41 senadores), os deputados ou senadores de oposição pedem vista das matérias ou solicitam a retirada da matéria de pauta. Se perderem no primeiro requerimento, apresentam outros com o pedido de adiamento da apreciação da matéria por cinco sessões, depois por quatro, por três, por duas, etc.
Cada requerimento é votado nominalmente. Entretanto, havendo uma votação nominal, em função de pedido de verificação de votação, no qual os parlamentares votam nominalmente, só poderá haver uma segunda após um interstício (intervalo) de uma hora. Para contornar esse problema, a oposição e até o governo fazem uso de dois recursos: ou pedem aos líderes que se pronunciem, e cada líder pode usar da palavra por dez minutos a qualquer momento da sessão, como forma de ganhar tempo ou, então, quando sentem que vão perder, depois de todos os deputados ou senadores terem registrado seus votos no painel, desistem do requerimento, ganhando tempo no próximo requerimento.
Esgotadas as possibilidades de adiamento, a oposição faz uso do DVS (Destaque para Votação em Separado), um instrumento que permite aos partidos destacar partes de uma proposição, em geral as partes polêmicas, para que sejam submetidas a uma votação específica. O DVS é um eficiente meio de oposição, porque além da possibilidade real de vitória, a matéria destacada vai obrigatoriamente a votos, multiplicando a quantidade de votações.
O número de destaques por bancada obedece a quantidade de um a quatro. Os partidos com 5 a 24 deputados têm direito a um; os com entre 25 a 49 têm direito a dois; já os partidos com entre 50 a 74 têm direito a três destaques e os que têm mais de 74 deputados têm direito a apresentar quatro requerimentos de destaque, independentemente.
Enquanto a oposição trabalha para evitar ou adiar a votação das matérias de interesse do Poder Executivo, a situação se empenha para acelerar o processo de deliberação, fazendo o uso dos recursos regimentais disponíveis, entre os quais, a prerrogativa de pedir encerramento de discussão de determinada matéria, após terem falado três parlamentares contra e três a favor.
Além destes, há outros recursos que permitem acelerar ou retardar a votação de uma matéria. O pedido de urgência urgentíssima, que deve ser aprovado pela maioria absoluta dos parlamentares, é muito comum. Entretanto, apenas para submeter esse requerimento à apreciação do Plenário, exige-se o apoio de 257 parlamentares ou líderes e vice-líderes que representem esse número. Uma vez aprovada a urgência urgentíssima todas as etapas e interstícios são quebrados, podendo a matéria objeto do requerimento ser votada na próxima sessão ordinária ou extraordinária que for convocada.
Este texto é parte integrante da Cartilha, de nossa autoria, que trata do “Relações Institucionais e Governamentais: o que é, como e onde se faz”, naturalmente com adequações.
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