A influência dos parlamentares no processo decisório, salvo raríssimas situações, está diretamente associada à ocupação de cargo, posto ou ao desempenho de missão. As exceções ficam por conta da notória especialização ou credibilidade do parlamentar, em geral decorrente de experiência acadêmica, no serviço público, na atividade empresarial ou de representação de classe.
Os cargos ou postos que asseguram poder capaz de influenciar a tomada de decisão vão desde a presidência e vice-presidência das Casas, passam pelos líderes e vice-líderes, de partidos ou do governo, até a presidência de comissões e a relatoria de matérias relevantes. Os parlamentares orgânicos, que pertencem à direção de seus partidos ou são chamados a cumprir missão partidária, também exercem influência sobre a bancada.
Os especialistas, aqueles que, independentemente de ocuparem algum posto, são chamados a opinar sobre temas específicos, como infraestrutura, economia, finanças públicas, matérias orçamentárias, questões trabalhistas e previdenciárias, sempre exercem algum grau de influência nos temas de sua especialização. Em geral são oriundos da academia, da liderança de movimentos sociais ou empresariais e já ocuparam cargos relevantes na Administração Pública.
É bom ter presente que o grau de influência é sempre relativo e depende de uma série de fatores, como a conjuntura e disputas políticas, o conteúdo do que está em debate e o apoio da sociedade à matéria. O parlamentar ideal para um tema necessariamente não o será para todos.
Cada ator político cumpre um papel. O presidente de cada Casa, por exemplo, que coordena o Colégio de Líderes, define a agenda e dirige as reuniões de plenário, possui muito mais recursos e poder para criar as condições para o consenso sobre determinada matéria do que um líder partidário, por mais importante que seja o partido.
Ninguém pode ter dúvidas de que o líder do governo, sendo a matéria de iniciativa do Poder Executivo ou com forte impacto sobre as finanças públicas, será o principal negociador desse tema. O líder de um grande partido, que seja o fiel da balança, podendo dar a vitória ao governo ou à oposição, necessariamente terá peso decisivo no desfecho da matéria.
A ocupação de um cargo formal não faz necessariamente de seu titular um parlamentar influente. O aspecto formal é importante, mas pode não ser suficiente para que o parlamentar exerça influência porque depende da conjuntura em que foi escolhido, do modo de escolha ou da disputa que o posto despertou.
O modo de escolha, portanto, pode ampliar ou reduzir o potencial de influência. A escolha de um líder, de um presidente de comissão ou até do presidente da Casa, por exemplo, pode recair sobre um tertius, que não necessariamente será o nome mais adequado para o momento político.
O sistema de rodízio também pode levar a escolhas sem grande capacidade de articulação e aglutinação. Até nos casos em que o escolhido é muito influente, nos momentos de crise política, ele pode ficar impotente. O processo, nesse caso, com todas suas implicações, é superior ao peso individual do parlamentar, por mais importante que seja.
O objeto da política pública sob exame das Casas do Congresso também interfere no nível de influência dos parlamentares. Se for um tema com custos concentrados e benefícios difusos, que mobiliza uma grande oposição, a influência maior será de quem tiver legitimidade perante os segmentos afetados.
A identificação dos mais influentes, nesse caso, passa por uma análise que leva em consideração o tema da política pública, o ambiente político e principalmente as credenciais do parlamentar.
É comum as pessoas associarem influência apenas à capacidade de alguém produzir decisões ou atos com resultados concretos, que todos possam ver, mas existem outras formas de influência. A abordagem da não-decisão, caracterizada por ações de bastidores destinadas a ocultar ou criar barreiras ou obstáculos à exposição do conflito, evitando que matérias com potencial explosivo ou ameaçador sejam incluídas na agenda política, também é uma forma de influência reconhecida pela ciência política. A não regulamentação do sistema financeiro é um exemplo típico, como bem demonstrou o cientista político Pedro Robson Neiva, em sua dissertação de mestrado sobre “Estrutura de Poder e Processo Decisório na Regulamentação do Sistema Financeiro Nacional, defendida em 1995 na Universidade de Brasília-UnB. Outro exemplo significativo desse tipo de atuação é o caso da Convenção 87 da OIT, que foi enviada ao Congresso em 31 de maio de 1949 sem que tivesse sido votada conclusivamente pelo Poder Legislativo.
O método da não-decisão, embora menos visível que outros, também envolve o manejo de regras, procedimentos, instituições, mitos e valores. O parlamentar que consegue evitar que o processo de coleta de assinaturas para a instalação de uma CPI seja concluído ou mesmo iniciado ou, ainda, aquele cuja simples não-manifestação sobre um determinado assunto contribui para que o tema sequer seja aventado, não pode deixar de ser considerado como alguém influente.
O grau de influência, portanto, depende dos aspectos institucionais (posto que ocupa na estrutura das Casas ou dos partidos), reputacionais (como o parlamentar é visto por seus colegas, consultores legislativos, assessores de bancadas, jornalistas e analistas políticos) e decisionais (como se comporta frente a situações concretas, como articulações, negociações, votações), além do acesso aos tomadores de decisões.
Também é importante ter sensibilidade política. Para aprovar uma determinada matéria é bem mais fácil aliar-se ao governo, assim como para rejeitar é melhor trabalhar com a oposição e setores descontentes do governo. Já para evitar que determinada matéria seja incluída em pauta, o melhor método é o contato nos bastidores com o presidente da Casa e o Colégio de Líderes. No mais, é saber que os mais influentes são aqueles que articulam, formulam, negociam, enfim, definem a agenda legislativa.
O DIAP, na série “os Cabeças do Congresso”, publica anualmente um levantamento com os 100 parlamentares mais influentes, que são identificados a partir de informações quantitativas e qualitativas, que levam em consideração aspectos institucionais, reputacionais e decisionais. Mapeados os parlamentares influentes, eles são classificados por habilidade: i) debatedor, ii) articulador, iii) formulador, iv) negociador e v) formador de opinião.
Este texto é parte integrante da Cartilha, de nossa autoria, que trata do “Relações Institucionais e Governamentais: o que é, como e onde se faz”, naturalmente com adequações.
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